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Proposta de Emenda Constitucional cria padrão nacional para os processos de controle externo

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Presidente do TCE, Edilberto Pontes, avalia que padronizar procedimentos gerais é positivo, mas pondera que não se deve centralizar demais ( Foto: Helene Santos )

A apresentação de Proposta de Emenda Constitucional (PEC) para extinguir o Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará no último mês de dezembro levantou uma discussão entre os deputados estaduais sobre a atuação e a composição das Cortes de Contas. As críticas vão da definição política de parte dos conselheiros aos procedimentos de fiscalização e imparcialidade para realizar as inspetorias. No âmbito nacional, o tema também foi alvo de discussão, principalmente após o impeachment da ex-presidenta Dilma Rousseff (PT) pelas chamadas “pedaladas fiscais”, o que motivou a tramitação da PEC 40/2016 no Senado Federal.

A proposta, apresentada pelo senador Ricardo Ferraço (PSDB-SP) e ainda em tramitação na Casa, visa estabelecer um padrão nacional do processo do controle externo dos tribunais de contas. Dentre os argumentos, estão a uniformização de garantias processuais às partes, menor insegurança jurídica e mais transparência. No entanto, os presidentes dos Tribunais de Contas do Estado (TCE) e dos Municípios do Ceará (TCM) – conselheiros Edilberto Pontes e Domingos Filho, respectivamente – ponderam que a padronização precisa ser cuidadosa para não engessar ou retirar a autonomia das Cortes de Contas.

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Domingos Filho, presidente do TCM, defende que a padronização das normas do controle externo não deve significar padronização das decisões ( Foto: José Leomar )

Integração

Os principais argumentos colocados para essa padronização de procedimentos e de auditorias são de que o controle externo seria mais efetivo se houvesse uma maior integração entre as Cortes de Contas do País e mesmo com outros órgãos de controle, inclusive com o compartilhamento de informações entre as instituições. Além disso, a padronização poderia trazer mais segurança jurídica aos fiscalizados, com a definição de jurisprudências comuns.

O presidente do TCM, conselheiro Domingos Filho, avalia que a PEC 40 define uma nova lei orgânica, com um código de padrões para o controle externo. “Isso, a meu juizo, é importante porque aplica o princípio da simetria. Aquilo que se aplicar ao TCU (Tribunal de Contas da União) se aplica aos outros 34 tribunais de contas dos estados e dos municípios. A PEC também conduz a que se tenha a preocupação de que as inspetorias sejam feitas por servidores de carreira. Isso já é uma prática do TCM-CE”, afirma.

Centralização

Presidente do TCE, o conselheiro Edilberto Pontes avalia que a padronização de alguns procedimentos gerais é positiva, mas pondera que não se deve centralizar demais as normas sob o risco de engessar a atuação das Cortes de Contas dos estados e dos municípios. “O Brasil já é centralizado demais, e pouca margem se deixa para os estados. Hoje, cada Tribunal de Contas de Estado tem a sua lei orgânica. Isso às vezes tem desvantagens, mas a desfederalização deve ser perseguida”, diz.

Para Edilberto, é preciso deixar margens para que os próprios estados levem em conta as suas particularidades. “Uma lei que se aplica a um município grande como São Paulo nem sempre é interessante a uma cidade pequena como Ipueiras. A Lei de Responsabilidade Fiscal é um exemplo disso. Acho que temos que olhar com muito cuidado para não engessarmos os tribunais de contas e deixar que tudo seja definido em Brasília. Isso não seria um avanço e sim um retrocesso”, argumenta.

Uma das justificativas colocadas pelo senador Ricardo Ferraço é de que a padronização dos procedimentos e jurisprudências reduziria a insegurança jurídica, evitando que decisões dos tribunais fossem parar no Supremo Tribunal Federal (STF). O presidente do TCE, porém, afirma que, de uma maneira geral, não há tantas diferenças em termos de processos e procedimentos dos tribunais e que não há casos frequentes enviados ao Supremo Tribunal. Para ele, a grande vantagem que se fala da padronização seria dar mais previsibilidade aos advogados, que fazem a defesa de gestores em diferentes estados.

Regimento

“Nisso tenho acordo, mas não vamos jogar fora a característica de descentralização. Nossos processos têm que ser iguais aos do TCU? Ao dos tribunais de contas de São Paulo? Grande parte da ideia é trazer um regimento interno igual nas Cortes de todos os lugares. Acho que podemos padronizar algumas coisas gerais, mas sem engessar”, defende Edilberto Pontes.

O conselheiro Domingos Filho, por sua vez, acredita que padronizar algumas normas do controle externo não deve significar, na prática, uma padronização das decisões. “Os tribunais continuam autônomos para decidir naturalmente e de forma independente. Uma padronização de normas e procedimentos vai levar a ter mais transparência e mais comunicação entre os tribunais, levando naturalmente a um quadro seguinte que seria uma uniformização de algumas jurisprudências. Isso tende a afastar ações contra decisões dos tribunais ou ações diretas de inconstitucionalidade, mas cada Tribunal deve continuar tendo liberdade nos seus entendimentos”, explica.

Conforme a PEC 40, a padronização dos procedimentos dos tribunais de contas do País tornaria possível criar um sistema unificado – com o compartilhamento de informações e de procedimentos – e um diálogo maior entre as Cortes, oferecendo menos insegurança jurídica. Do ponto de vista da atuação, o conselheiro Edilberto Pontes afirma que já existe um diálogo intenso entre os presidentes das Cortes de Contas, inclusive com o compartilhamento de uma série de experiências bem-sucedidas em alguns estados.

Convênios

“Fizemos recentemente um convênio com o Tribunal de Contas do Espírito Santo, que tem o melhor manual de consultoria do Brasil. Pedimos que fornecessem pra gente para adaptarmos à nossa realidade. Estamos utilizando já. Toda hora também estamos fornecendo nossas experiências a outros estados. A interação é muito intensa nesse sentido. Agora, não podemos seguir tudo, temos que se levar em conta as especificidades de cada lugar. A gente fala em federalismo, mas na prática não tem”, diz Edilberto Pontes.

Já o conselheiro Domingos Filho afirma que a relação entre os tribunais de contas se dá principalmente por meio das entidades que congregam as Cortes. “Essa relação existe, mas através das entidades. Ela não tem um instrumento normativo que facilite essa integração, por exemplo. Acredito que poderia ser facilitado o intercâmbio entre os tribunais, mas isso não quer dizer que as Cortes deixem de ter autonomia para decidir, mesmo que haja entendimentos diferentes em outros estados”, opina o presidente do TCM.

Um dos pontos que costumam ser alvo de críticas em relação às Cortes de Contas é a presença de ex-políticos e o questionamento sobre a independência deles para julgar contas de gestores aos quais já foram aliados. A PEC 40/2016 busca contemplar esse debate ao prever servidores de carreira em espaços estratégicos dos tribunais, como as inspetorias e auditorias.

Interferências

Sobre essa questão, Domingos Filho, que também já foi deputado estadual, afirma que não há interferência na atuação. “Veja o caso do Supremo. Dos 11 membros, sete foram indicados pelos governos do PT. E esses mesmos juízes prenderam várias pessoas do Partido dos Trabalhadores. Esses cargos são vitalícios justamente para dar a independência necessária ao julgador, para que o juiz não fique rendido”, alega o presidente do TCM.

Edilberto Pontes, por sua vez, vê um tom corporativista na proposta de emenda constitucional que tramita no Senado. “Quem elaborou a proposta apresentada pelo senador foi uma entidade de servidores do TCU (Tribunal de Contas da União). Em geral, todas as categorias querem estar na Constituição. Acredito que esta seja uma PEC corporativista, com a categoria querendo se fortalecer. Este é um ponto a ser observado”, opina o presidente do TCE.

Já Domingos Filho acredita que é positivo manter servidores de carreira em cargos estratégicos, algo que ele diz já ocorrer nas inspetorias do TCM. Sobre a composição dos tribunais de contas, o conselheiro lembra que as mudanças precisariam ser feitas na Constituição Federal e aplicadas em todas as Cortes. “Concordo que o modelo deve ser aperfeiçoado com emenda à Constituição Federal. Como? Não existe vaga de conselheiro do parlamento? Então que ele não só escolha, mas faça consultas públicas, que as instituições indiquem o nome e que esse nome passe por sabatinas públicas”, diz.

Leis orgânicas

A organização, composição e competências de todos os Tribunais de Contas do Brasil estão definidas na Constituição Federal, o que já garante relativa uniformidade no âmbito nacional. Isso significa que a lei já determina que os Tribunais de Contas dos estados e dos municípios adotem o modelo federal de composição, embora com quantidade menor de conselheiros. Enquanto o TCU é composto por nove ministros, demais cortes devem ser integradas por apenas sete.

A padronização está na escolha dos conselheiros. Dessa maneira, o entendimento é de que há cotas para escolha do governador, da Assembleia Legislativa e dentre os quadros internos das Cortes. Já os pontos mais específicos da atuação dos Tribunais de Contas – como por exemplo o trâmite dos processos – são regulados por leis orgânicas aprovadas no âmbito dos respectivos estados. Conforme defende o presidente Edilberto Pontes, essa legislação estadual é importante para que a atuação das Cortes possa ser desenvolvida de acordo com as especificidades de cada região.

Pedaladas fiscais

A PEC 40/2016 foi proposta pelo senador Ricardo Ferraço ainda durante a discussão do impeachment de Dilma Rousseff. Na época, o foco era evitar a prática de “pedaladas fiscais” – que são atrasos no repasse de recursos federais para bancos para maquiar as contas do governo -, com a criação de mecanismos para ampliar a integração entre o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Poder Legislativo. Conforme a proposta, a Corte passaria a ser obrigada a compartilhar com o Congresso o resultado da avaliação periódica de variáveis econômicas que podem comprometer o resultado fiscal.

Mas a PEC 40 acabou sendo ampliada porque, conforme o autor, há a necessidade de uma lei complementar nacional para regular a organização do TCU e orientar o funcionamento dos demais tribunais de contas de todo o País. “Essas instituições de fiscalização na esfera de controle externo devem se organizar de forma simétrica em todo o País, com a devida neutralidade político-partidária e independência em relação àqueles que serão fiscalizados”, afirma Ferraço na justificativa da matéria.

A composição e mesmo as competências das Cortes têm sido debatidas pelos deputados cearenses desde o ano passado, quando o deputado Heitor Férrer (PSB) apresentou uma PEC na Assembleia Legislativa do Ceará para extinguir o TCM sob o argumento de trazer economia aos cofres estaduais neste momento de crise econômica.

Parlamentares e conselheiros do Tribunal com posição contrária à proposta argumentaram que a PEC estava sendo usada pela base governista e que o apoio à extinção do TCM tinha motivação política. A proposta chegou a ser aprovada e promulgada, porém foi suspensa no Supremo Tribunal Federal, após ação que argumenta a sua inconstitucionalidade.

PEC 40/2016

Criação de um Padrão nacional do processo do controle externo dos tribunais de contas do País

Uniformização das garantias processuais às partes

Organização simétrica das Cortes de Contas no Brasil

Criação de uma rede de controle da administração pública, com uniformização dos processos e procedimentos

Maior integração entre tribunais de contas e o Legislativo com o compartilhamento do resultado da avaliação periódica de variáveis econômicas que podem comprometer o resultado fiscal

Prazo de 60 dias para o Congresso votar as contas do Presidente da República

Vedação à criação de mais de um tribunal de contas no âmbito de cada Estado

Diário do Nordeste